Aktuelles & Presse

Stellungnahme zum Gesetzentwurf des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales „Gesetz zur Leistungssteigerung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente“

Stellungnahme zum Gesetzentwurf des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS) „Gesetz zur Leistungssteigerung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente“ vom 06.04.2011

CDU, CSU und FDP haben in ihrem Koalitionsvertrag eine Reform der Instrumente der Arbeitsförderung vereinbart. Auf dieser Grundlage hat das BMAS am 25. März 2011 Eckpunkte für ein „Gesetz zur Leistungssteigerung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente“ und am 05. April des Jahres einen Referentenentwurf vorgelegt.

Der Gesetzentwurf will mehr Dezentralität, Flexibilität, Individualität, höhere Qualität und mehr Transparenz erreichen. Die Bundesarbeitsgemeinschaft Arbeit e.V. (bag arbeit) unterstützt diese Ziele nachdrücklich.

Allerdings können wir die Einlösung dieser Ziele im vorliegenden Gesetzentwurf nicht erkennen. Mehr noch: Den Gesetzentwurf durchzieht konsequent die Fortsetzung einer Arbeitsmarktpolitik, die aus fiskalischen und ideologischen Gründen die Spaltung am Arbeitsmarkt hinnimmt und weiter forciert. Dies ist aus unserer Sicht fachlich kontraproduktiv, gesellschaftspolitisch nicht zukunftsfähig und ethisch nicht zu verantworten.

Bundesministerin von der Leyen beschreibt in einem Interview mit dem Deutschlandfunk vom 05. September 2010 mit Blick auf die Entwicklung des Arbeitsmarktes ein Kernziel der Bundesregierung in der Arbeitsmarktpolitik:

„Wir brauchen Fachkräfte. Das ist der erste Satz, der wichtig ist, denn es zeigt sich erfreulicherweise: Die Wirtschaft zieht an. Und im demografischen Wandel sind weniger Menschen da, die arbeiten können. Und deshalb muss man abstufen. Der erste Schritt ist der Blick auf diejenigen, die im Land sind und die Frage: Wer arbeitet eigentlich unter Potenzial? Und gerade der Blick auf Menschen, die gerne mehr arbeiten würden oder qualifizierter arbeiten würden, ist wichtig. Denn was wir nicht wollen, ist auf die Dauer ein Fachkräftemangel, gekoppelt mit einer hohen Arbeitslosigkeit. Das heißt, auf der einen Seite Unternehmen, die Menschen suchen, die arbeiten können, und auf der anderen Seite Arbeitslose, die gerne etwas tun würden, nur die falsche Qualifikation haben.“

Um dieses in der Tat arbeitsmarktpolitische Desaster zu vermeiden, müsste eine Instrumentenreform insbesondere den deutlich größten Teil der Arbeitsuchenden berücksichtigen und ansprechen, nämlich die trotz anhaltend positiver wirtschaftlicher Entwicklung auf hohem Niveau stagnierende Zahl der Langzeitarbeitslosen im Hilfebezug des SGB II. Die vorhandenen starren und unflexiblen Instrumente, die eine effektive Fachkräfteförderung marktferner Menschen bisher behindern, müssen auf der Grundlage der Ergebnisse der Evaluationen und der Wirkungsforschung aufgebrochen und zugunsten einer den regionalen Bedingungen und den individuellen Bedarfen dieser Zielgruppen gerecht werdenden flexiblen Förderung kreativ und mutig angepasst werden.

Dies gilt erst Recht in Zeiten wirtschaftlichen Wachstums und sinkender Arbeitslosenzahlen. Wann, wenn nicht jetzt, ließen sich die Chancen für Langzeitarbeitslose auf Integration und Teilhabe vergrößern und realisieren? Genau jetzt ist der richtige Zeitpunkt, Mittel und Kreativität für dieses Ziel zu bündeln.

Die arbeitsmarktpolitischen Dienstleister, die in der bag arbeit zusammengeschlossen sind, konzentrieren sich in ihren Angeboten auf eben die Zielgruppen, auf die es vor dem Hintergrund dieser Zielsetzung mehr denn je ankommen wird: langzeitarbeitslose Frauen und Männer, Jugendliche ohne Schul- oder Berufsabschluss und andere Menschen, die am Arbeitsmarkt vor besonders großen Hürden stehen. Auf der Grundlage der Erfahrungen und der Expertise unserer Mitgliedsorganisationen konzentrieren wir uns in unserer Stellungnahme auf die in diesem Sinne zentralen und aus unserer Sicht kritischen Punkte des Gesetzentwurfes des BMAS.

1. Aktivierung und berufliche Eingliederung

Zusätzlich zur Beschaffung von Maßnahmen durch Vergabe soll analog zu den Regelungen im Bereich der beruflichen Weiterbildung eine Gutscheinlösung eingeführt werden. Die bestehenden Einschränkungen (nicht mehr als 4 Wochen betriebliche Trainingsmaßnahmen und nicht mehr als 8 Wochen berufliche Bildung) bleiben bestehen. Der Rechtsanspruch nach 6monatiger Arbeitslosigkeit auf Maßnahmen der Aktivierung und beruflichen Eingliederung soll aufgehoben werden.

Das IAB hat 2008 die Erfahrungen mit der Umsetzung der Bildungsgutscheine in der beruflichen Fort- und Weiterbildung untersucht (siehe: IAB Discussion Paper 17/2008/Selektivität bei der Einlösung von Bildungsgutscheinen) und festgestellt, dass insbesondere bildungsferne Zielgruppen sowohl bei der Ausgabe als auch bei der Einlösung von Bildungsgutscheinen deutlich benachteiligt werden. Dieses Verfahren nun auch bei Aktivierungsmaßnahmen einzuführen löst das tatsächliche Problem fehlender zielführender Angebote für Langzeitarbeitslose gerade nicht.

Die Übertragung des Modells auf kurze und eher niedrigschwellige Maßnahmen im Rahmen der Aktivierung und beruflichen Eingliederung soll zudem erfolgen, ohne die bereits im FbW-Bereich mangelhafte Markttransparenz zu verbessern und eine fehlende unabhängige und qualifizierte Weiterbildungsberatung bereitzustellen. So bleibt die angestrebte Marktermächtigung der Kund/innen für Menschen mit erhöhtem Förderbedarf und größerer Marktferne weitgehend Makulatur und verfehlt die beabsichtigte individuelle Passgenauigkeit der Förderung.

Zugleich hält der Gesetzentwurf am starren Vergabemodell fest. Die Verfahren haben sich in der Praxis nicht bewährt. Sie verhindern individualisierte Angebote, gefährden die Diversität von Anbieterstrukturen und werden in der Regel den Anforderungen der jeweils spezifischen regionalen/örtlichen Bedingungen nicht gerecht.

Die starren Einschränkungen beim Einsatz von Integrationsmaßnahmen in Betrieben und die zeitliche Befristung beruflicher Qualifizierung auf maximal 8 Wochen behindern eine effektive Förderung insbesondere von Langzeitarbeitslosen nachweislich. So erweisen sich die entsprechenden Maßnahmen häufig als faktische „Warteschleifen“ ohne Erweiterung der individuellen beruflichen oder personalen Wettbewerbsfähigkeit der Teilnehmenden.

Die Verordnungsermächtigung nach § 47 SGB III schließlich widerspricht dem gesetzlichen Ziel der Dezentralisierung und Flexibilisierung.

Alternativen:

Das Gutscheinmodell wird – jedenfalls unter den gegebenen Bedingungen – nicht auf den § 45 ausgeweitet.
Stattdessen werden die Einkaufs- und Vergabeverfahren in die örtliche/regionale Zuständigkeit gegeben und dabei insbesondere wettbewerbliche Verfahren unter qualitativen Gesichtspunkten gestärkt (siehe auch 7.).
Der Anteil der beruflichen Qualifizierung in Maßnahmen nach § 45 wird zur Erhöhung der individuellen Beschäftigungsfähigkeit durch den Erwerb von Schlüsselqualifikationen für Langzeitarbeitslose und andere im Hilfebezug des SGB II generell bis zu 6 Monaten zugelassen (längere Maßnahmen werden über FbW ermöglicht).
Die Verordnungsermächtigung nach § 47 wird gestrichen.

2. Berufswahl und Berufsausbildung

Die Angebote im Übergang Schule – Beruf sollen insgesamt neu geregelt und gegliedert werden. Dabei sollen Instrumente zusammengeführt und Überschneidungen mit anderen vermieden werden.

Wir begrüßen das mit dem Gesetzentwurf verbundene Ziel, die Hilfeangebote im Übergangssystem Schule – Beruf zu systematisieren und zu verschlanken. Die erschütternd hohen Zahlen von Jugendlichen und jungen Erwachsenen ohne abgeschlossene Berufsausbildung, die hohe Zahl an Altbewerber/innen, die anstehenden doppelten Abiturjahrgänge sowie die zu erwartende höhere Nachfrage nach der Aussetzung der Wehrpflicht verweisen darauf, dass ein differenziertes Angebot auf hohem Niveau weiterhin erforderlich ist.

Für alle einzelnen Bausteine gilt zugleich, dass ohne eine Reform der bisherigen Vergabepraxis das Bereitstellen von passgenauen, individualisierten, qualitativ angemessenen Maßnahmen kaum noch möglich sein wird (s. Punkt 7).

Berufsorientierung

Bei der Förderung von Berufsorientierenden Maßnahmen soll künftig nicht mehr nach Rechtskreisen unterschieden, Doppelzuständigkeiten sollen vermieden werden. Die Agenturen sollen sich künftig mit bis zu 50 % an der Finanzierung von Maßnahmen beteiligen können, die von Dritten eingerichtet werden.

Die neuen Regelungen sind grundsätzlich zielführend und sinnvoll.
Auch die Intention, schwerbehinderte Schüler/innen und solche mit sonderpädagogischem Förderbedarf einzubeziehen und besonders zu unterstützen, begrüßen wir. Letztlich wird die Ausstattung der Maßnahmen mit personellen und damit finanziellen Ressourcen erweisen, inwieweit sich die Hoffnungen erfüllen können.
Die Befristung der Möglichkeit zur „erweiterten Berufsorientierung“ bis 2013 ist unbegründet und nicht nachvollziehbar.

Problematisch könnte sich in diesem Zusammenhang die Regelung auswirken, den Zugang für behinderte Jugendliche in die Werkstatt zu begrenzen. Wir halten es für eher unwahrscheinlich, dass selbst bei bester Konjunktur die Wirtschaft in ausreichendem Maße die nötigen behindertengerechten Ausbildungs- und Arbeitsplätze zur Verfügung stellen wird. Vor diesem Hintergrund sollten zunächst die Ergebnisse und Erfahrungen mit den neuen Regelungen abgewartet werden.

Die Regelung einer möglichen Kofinanzierung von Maßnahmen durch die Agenturen halten wir für fachlich angemessen und zielführend. Allerdings wäre eine flexiblere Regelung wünschenswert.

Alternativen:

Die vorgesehene Begrenzung des Zugangs für Jugendliche mit Behinderungen zu Werkstattplätzen wird gestrichen.
Die Befristung der Möglichkeit der erweiterten Berufsorientierung wird gestrichen.
Die Kofinanzierungsregelung wird flexibilisiert, so dass auch bei geringerer Beteiligung Dritter eine Förderung durch die Agenturen möglich wird.

Berufseinstiegsbegleitung

Die Förderung der bisher modellhaften Berufseinstiegsbegleitung soll entfristet und gemeinsam mit dem Sonderprogramm „Bildungsketten“ in die Regelförderung übernommen werden. Zugleich wird eine mindestens 50 % Kofinanzierung Dritter vorgeschrieben.

Wir begrüßen die Neuregelungen. Allerdings dürfte – neben den genannten Problemen der Vergabe – die zugleich zwingend vorgesehene Kofinanzierung der Maßnahmen durch Dritte zu einer erheblichen Hürde bei der Realisierung qualitativ angemessener und ausreichend finanzierter Angebote werden.

Alternativen:

Die verpflichtende Kofinanzierung Dritter wird gestrichen, mindestens aber die Höhe flexibel gehalten.
Zugleich wird gesichert, dass das finanzielle Gesamtvolumen der Bundesagentur für Arbeit an diesen Maßnahmen nicht abgesenkt wird.

Berufsvorbereitende Bildungsmaßnahmen

Die bisherige betriebliche Einstiegsqualifizierung soll in die berufsvorbereitenden Bildungsmaßnahmen integriert werden.

Wir begrüßen die Integration der Einstiegsqualifizierung in die berufsvorbereitenden Bildungsmaßnahmen.
Zugleich greift dieser Reformschritt aus unserer Sicht entschieden zu kurz.

Gerade BvB richten sich an besonders benachteiligte, in vielen Fällen bereits mehrfach gescheiterte junge Menschen und Jugendliche, in der Regel im Rechtskreis des SGB II. In diesem Zusammenhang die Alleinzuständigkeit der Agenturen fest zu schreiben, halten wir für einen Fehler: Gerade für diese Zielgruppen stellt dies eine zusätzliche Hürde dar, an der etliche scheitern werden. Wir schlagen daher vor, BvB zusätzlich aufzunehmen in das Instrumentarium des SGB II.

Für die Arbeit mit diesen Zielgruppen reichen zudem die in Vergabeverfahren zu erreichenden finanziellen Ausstattungen nicht aus. Immer mehr seriöse Anbieter ziehen sich deshalb aus entsprechenden Verfahren zurück. Sie wissen, dass sie den Zielen für die Zielgruppen mit dieser schlechten Ausstattung nicht gerecht werden können.

Auch einige starre Vorgaben im Fachkonzept, das wir im Übrigen für gut und zielführend halten, sollten geöffnet werden, um besondere Bedarfe der Hilfestellung zu ermöglichen (z.B. Teilzeit).

Die Aufrechterhaltung des Rechtsanspruchs auf einen Hauptschulabschluss halten wir für geboten. Allerdings stellt die verpflichtende Integration in BvB eine mit Blick auf einen Teil der Zielgruppe einengende falsche Entscheidung dar, die im Zuge der Instrumentenreform wieder korrigiert werden sollte.

Alternativen:

Aufnahme von BvB in den Katalog der Eingliederungsleistungen nach SGB II
Öffnung des Fachkonzepts für dezentrale/örtliche Anpassungen oder Rückkehr zu der alten Regelung, nach der vor Ort auch außerhalb des Fachkonzeptes kontingentiert Angebote eingeholt und eingerichtet werden konnten
Wiederherstellung der Möglichkeit, den Hauptschulabschluss auch im Rahmen anderer Instrumente anbieten zu können

3. Förderung der beruflichen Weiterbildung

Die Instrumente der Förderung beruflicher Weiterbildung (FbW) sollen im Wesentlichen belassen werden, wie sie sind. Die Weiterbildungsförderung für ältere Beschäftigte soll in das Regelinstrumentarium übernommen und der Vierjahreszeitraum der „beruflichen Entfremdung“ als Voraussetzung der Förderung um lebensphasenbezogene Tatbestände (Familienphasen, Pflegezeiten, Arbeitslosigkeit) erweitert werden.

Das Instrumentarium zur Förderung der beruflichen Weiterbildung ist in mehrfacher Hinsicht dringend modernisierungsbedürftig.

Die enge Definition von beruflicher Qualifizierung im Verhältnis zu Schlüsselqualifikationen und die damit einhergehenden starren Ausgrenzungen bzw. Reduzierungen zugelassener allgemeinbildender Bestandteile und Elemente der Personalentwicklung entsprechen der Entgrenzung der Bildungsbereiche nicht mehr und verhindern insbesondere integrierte Angebote für bildungsferne Personengruppen.

Erkenntnisse der Lernforschung mit Blick auf methodische Fragen, etwa in Bezug auf individuelle Lernbegleitung, Gruppengrößen oder Qualifizierung am Arbeitsplatz werden ebenfalls nicht aufgegriffen im Gesetzentwurf. Auch dies behindert passgenaue Angebote für Langzeitarbeitslose und bildungsbenachteiligte Menschen. Für sie bedarf es häufig einer umfassenden Personalentwicklungsstrategie und ein ganzes Set an angepassten Hilfen. Personale, soziale und Lernunterstützung müssen besonders eng miteinander verzahnt werden. Dies ist mit den bisherigen unflexiblen und veralteten Definitionen der beruflichen Qualifizierung nicht zu realisieren.

Die vorliegenden Evaluationsergebnisse weisen eine doppelte Selektion für bestimmte Zielgruppen im Bildungsgutscheinverfahren aus. Bei der Vergabe von Bildungsgutscheinen geraten widersinniger Weise insbesondere gering Qualifizierte, Alleinerziehende, Personen mit Sprachbarrieren und Langzeitarbeitslose ins Hintertreffen; bei der Einlösung von Gutscheinen werden besonders gering Qualifizierte und Menschen mit gesundheitlichen Einschränkungen benachteiligt.

Die Schwächen des Gutscheinsystems, bei dem sowohl die Markttransparenz bis heute nur schwach entwickelt ist als auch eine Unterstützung durch unabhängige und hochqualitative Beratungsangebote für die Befähigung zur Wahrnehmung von Marktmacht fehlt, wirken sich mit anderen Worten besonders negativ auf bildungsferne Zielgruppen aus. Umso wichtiger wäre es, besondere Förderbedarfe für diese Zielgruppen z.B. im Rechtskreis des SGB II durch die Einrichtung passgenauer, nicht standardisierter Angebote jenseits des Bildungsgutscheins zu berücksichtigen.

Als ebenfalls nicht zielführend angesichts des Fachkräftebedarfes erweist sich die Ausrichtung der realisierten Maßnahmen: Mit ca. 80 % dominieren dabei kurzzeitige Angebote von bis zu 6 Monaten, während nur ca. 20.000 Menschen in solche Maßnahmen der beruflichen Qualifizierung eintreten, die zu einem anerkannten Berufsabschluss führen sollen. Gerade für bildungsferne Zielgruppen werden in diesem Zusammenhang Angebote der abschlussbezogenen Bildung benötigt, deren Dauer nicht verkürzt wird und die modular ausgestaltet werden können.

Ohne eine grundsätzliche Neuorientierung des Instrumentariums würde Bildungsteilhabe für viele weiterhin verweigert und damit zugleich die Erschließung wichtiger Ressourcen für den Arbeitsmarkt verfehlt.

Alternativen:

Öffnung und Entgrenzung der Bildungsbereiche und Einbeziehung von allgemeinbildenden Anteilen, Persönlichkeitsentwicklung und Schlüsselqualifikationen
Öffnung der vorgegebenen Rahmenbedingungen (Lerngruppengrößen, Theorie- Praxis-Verhältnis etc.)
Ausweitung der Angebote für abschlussbezogene Angebote; in diesem Zusammenhang Aufhebung des Verkürzungsgebots bei Umschulungen für besondere Zielgruppen, insbesondere im SGB II
Erhöhung und Verbesserung der Markttransparenz und Bereitstellung flächendeckender unabhängiger qualitativ hochwertiger Weiterbildungsberatungsangebote
Alternativ bzw. ergänzend zum Bildungsgutscheinverfahren: örtliche/regionale kontingentierte Verfahren (z.B. Ideenwettbewerbe, freihändige bzw. beschränkte Vergabe) zur Bereitstellung von passgenauen Angeboten für besondere Zielgruppen

4. Eingliederungsleistungen des SGB II (öffentlich geförderte Beschäftigung)

Das Instrumentarium der Öffentlich geförderten Beschäftigung soll neu geordnet werden.
Im SGB II sollen die Arbeitsgelegenheiten in der Mehraufwandsvariante (AGH MAE) nach § 16 d SGB II in der Förderdauer auf zwei Jahre beschränkt und eine Deckelung der Kostenpauschale auf € 120 plus ggf. € 30 eingeführt werden. Die Arbeitsgelegenheiten in der Entgeltvariante (AGH E) nach § 16 d SGB II und der Beschäftigungszuschuss (BEZ) nach § 16 e SGB II sollen abgeschafft und durch einen neuen maximal 75prozentigen Lohnkostenzuschuss mit einer maximalen Förderdauer von drei Jahren innerhalb von fünf Jahren (‚Förderung zusätzlicher Arbeitsverhältnisse’) ersetzt werden. Für beide Instrumente werden die Kriterien der Zusätzlichkeit und des öffentlichen Interesses festgeschrieben und überdies die Wettbewerbsneutralität der Arbeiten als Fördervoraussetzung gesetzlich normiert. Im SGB III soll mit ABM das letzte zur Verfügung stehende Instrument abgeschafft werden.

Die „Neuordnung“ der Beschäftigungsförderung verfehlt die angegebene Zielsetzung des Gesetzgebers in Gänze. Die geplanten Regelungen behindern die Wirksamkeit öffentlich geförderter Beschäftigung für die Teilnehmenden weiter, verschärfen die hinlänglich erforschten und bekannten Zielkonflikte der Förderung und erhöhen den bürokratischen ineffizienten Aufwand.

Die Ergebnisse der Wirkungsforschung weisen seit Jahren nach, dass öffentlich geförderte Beschäftigung realitäts- und wirtschaftsnah gestaltet werden muss, um die Wettbewerbs- und Beschäftigungsfähigkeit der Zielgruppen tatsächlich deutlich erhöhen und damit die Arbeitsmarktintegrationsfunktion der Maßnahmen erfüllen zu können. Die endgültige Abdrängung der Teilnehmenden in „zusätzliche“, explizit marktferne Arbeiten und Aufgaben trägt weiter zu ihrer gesellschaftlichen und arbeitsmarktbezogenen Ausgrenzung sowie zur Unterminierung ihrer Selbstachtung und Würde bei, da sinnhaftes und auf Arbeitsmarktnähe und Vermittlungsfähigkeit gerichtetes Arbeiten so kaum möglich ist.

Die Aufrechterhaltung des Paradigmas „Zusätzlichkeit“ führt bereits jetzt zu einem immensen, auf allen Seiten kostenträchtigen Verwaltungsaufwand; durch die Einschränkung der geförderten Beschäftigung auf mehr oder weniger sinnlose Arbeiten wird letztendlich zur Mittelverschwendung beigetragen.
Viele sinnstiftende Tätigkeiten in Kommunen in den Bereichen der sozialen Aufgaben, des Umweltschutzes bzw. der regenerativen Energien und der kommunalen/regionalen Infrastruktur zugunsten immer älter werdender Mitbürger/innen werden nicht einmal mehr ansatzweise ermöglicht. Die Chancen auf die Realisierung eines volkswirtschaftlichen Mehrwertes werden zugunsten kurzfristiger einzelbetrieblicher Interessen geopfert.

Die zur Begründung behaupteten Wettbewerbsbeeinträchtigungen konnten bislang nicht nachgewiesen werden; stattdessen belegen die vorliegenden Fakten eindrücklich, dass öffentlich geförderte Beschäftigung zwar theoretisch/ideologisch, aber praktisch nicht messbare Auswirkungen auf die private Wirtschaft hat (s. dazu z.B. die Studie der Hessen Agentur im Auftrag des Hessischen Wirtschaftsministeriums von 2008; IAB Studie 2009). Vielfach belegen stattdessen Erfahrungen und Übereinkünfte mit Handwerk und KMU, dass deren Auftragslage durch die Kooperation mit arbeitsmarktpolitischen Dienstleistern im Zusammenhang mit Beschäftigungsmaßnahmen gestärkt wird.

Für § 16 d SGB II wird ein Höchstbetrag für Verwaltungskosten und für Anleitungskosten festgelegt. Diese Beträge sind weder transparent dargelegt noch nachvollziehbar. Sie berücksichtigen weder regionale noch konzeptionsbezogene Unterschiede (Arbeiten im Bereich von Dienstleistungen beispielsweise sind in der Regel weniger kostenaufwändig als produktionsbezogene Arbeiten; unterschiedliche zielgruppenbezogene Konzepte sind mit unterschiedlichem Aufwand verbunden). Auf diese Weise wird gerade nicht das vorgebliche Ziel der individuellen Passgenauigkeit von Angeboten erreicht, sondern stattdessen auf das nachweislich ineffiziente und nicht effektive Prinzip von zentralistisch vorgegebenen „Einheitsmaßnahmen“ gesetzt. Viele regional verankerte, sinnvolle gemeinwohlorientierte und im örtlichen Konsens vereinbarte Projekte für und mit Langzeitarbeitslose/n werden auf der Grundlage dieser Vorgaben alternativlos beendet werden müssen.

Die im Entwurf vorgesehene gesetzliche Kostenregelung widerspricht im Übrigen diametral der vorgetragenen Zielsetzung der Dezentralität und Flexibilisierung. Obendrein dürfte sie auch technisch unsinnig sein (oder will der Gesetzgeber bei jeder Kostenanpassung das Gesetz ändern?).

Die Deckelung der Förderung des neuen Instrumentes § 16 e auf 75 % bei gleichzeitiger Verhinderung marktnaher Tätigkeiten durch die geforderte Zusätzlichkeit und Wettbewerbsneutralität verhindert Einnahme- und damit Refinanzierungsmöglichkeiten durch die Träger der Maßnahmen; sie setzt also zwingend eine Kofinanzierung Dritter voraus, die angesichts der Notlage der öffentlichen, insbesondere der kommunalen, Haushalte kaum zur Verfügung stehen wird.

Vor dem Hintergrund der von der Bundesregierung beschlossenen und bereits begonnenen massiven Kürzungen der Mittel für die Arbeitsförderung droht die geplante Ausgestaltung der beiden Instrumente zur Beschäftigungsförderung zu einer weiteren auch quantitativen Marginalisierung der gerade für marktferne Zielgruppen so dringend notwendigen Beschäftigungsförderung beizutragen.

Mit der in der letzten Instrumentenreform vorgenommenen Fokussierung von ABM im SGB III auf deren Marktersatzfunktion angesichts der regional unterschiedlich ausgeprägten Disparitäten zwischen Angebot und Nachfrage am Arbeitsmarkt war ein notwendiger Richtungswechsel eingeleitet worden, der in beiden Rechtskreisen notwendig ist. Fehlende finanzielle Mittel und entsprechend geringe Zuweisungen in ABM durch die Agenturen werden nun als Begründung für die geplante Abschaffung des Instrumentes ABM im SGB III herangezogen. Dabei wären Angebote der öffentlich geförderten Beschäftigung zum Marktausgleich auch für Arbeitslose in diesem Rechtskreis notwendig, insbesondere für ältere Arbeitslose und Nichtleistungsbeziehende.

Alternativen:

Die Konzentration auf nur noch zwei Instrumente öffentlich geförderter Beschäftigung wird begrüßt. Allerdings müssen sie tatsächlich und wirklich „neu geordnet“ werden.

Dazu schlagen wir vor:

Die Vorgaben der Zusätzlichkeit und Wettbewerbsneutralität werden für beide Instrumente der Beschäftigungsförderung abgeschafft. Stattdessen wird öffentlich geförderte Beschäftigung für grundsätzlich alle Bereiche des Marktes ermöglicht. Den Rahmen dafür bildet ein gesellschaftlicher Konsens, analog zur Beschäftigung von Menschen mit Behinderungen, auf der Grundlage der Erkenntnis, dass Arbeit in unserer Gesellschaft das zentrale Element für Teilhabe und Inklusion darstellt. Dieser Konsens – „Arbeit statt Arbeitslosigkeit finanzieren!“ – wird auf nationaler Ebene gesetzlich manifestiert und in den Steuerungsvorgaben verankert. Er wird dezentral unter Beteiligung der gesellschaftlichen Akteure operationalisiert und im Zusammenhang mit der Arbeitsmarktplanung der Agenturen und Jobcenter (z.B. durch deren Beiräte) ausgestaltet.
Angesichts der Bedeutung öffentlich geförderter Beschäftigung insbesondere für Langzeitarbeitslose sowie für die Verknüpfung arbeitsmarkt- und sozialpolitischer Zielsetzungen mit denen regionaler und sozialräumlicher Entwicklungsstrategien wird ihr Anteil an den Eingliederungstiteln gesetzlich geregelt. Maßstab ist dafür die Anzahl der erwerbstätigen Bevölkerung in Deutschland. Wir halten 1 % der Beschäftigtenzahl als Mindestgrößenordnung für angemessen. Damit wird zudem sichergestellt, dass öffentlich geförderte Beschäftigung auch in Zukunft keine negativen Auswirkungen auf die private Wirtschaft und reguläre Beschäftigungsverhältnisse hat. 1 % der Beschäftigten Deutschlands wäre damit künftig die Referenz für die jahresdurchschnittliche Anzahl im Rahmen öffentlich geförderter Beschäftigung integrierter arbeitsloser Frauen und Männer. Die Festlegung und entsprechende Mittelzuweisung erfolgt durch die Bundesagentur für Arbeit entsprechend der jeweiligen regionalen Höhe der Arbeitslosigkeit und insbesondere der Langzeitarbeitslosigkeit.
§ 16 d SGB II wird als flexibles Instrument für besonders marktferne Zielgruppen mit dem Ziel der Erhöhung der Beschäftigungsfähigkeit beibehalten und in Arbeitsfeldern mit „öffentlichem Interesse“ eingesetzt. Angesichts der differenzierten Förderbedarfe der verschiedenen Personengruppen wird die Ausgestaltung der Maßnahmen vor Ort geplant und entschieden. Dies betrifft sowohl die konzeptuellen Fragen und die entsprechende Kostenkalkulation und Förderung als auch die Gestaltung der wettbewerblichen Verfahren zur Vergabe der jeweils erforderlichen Maßnahmen.
Je nach regionalen Voraussetzungen und Bedarfen der verschiedenen Zielgruppen können die Konzepte Elemente der Personalentwicklung sowie Bestandteile zur beruflichen bzw. allgemeinbildenden Qualifizierung beinhalten, um integrierte und damit Erfolg versprechende Angebote für besonders benachteiligte Menschen zu ermöglichen. Die Dauer der Förderung wird ebenfalls unter Berücksichtigung der Bedarfe festgelegt; die zeitliche Befristung im Gesetzentwurf wird gestrichen. Die gesetzliche Regelung der Kosten- und Fördersätze für die Kosten der Maßnahmen wird gestrichen.
Für das vorgesehene Instrument nach § 16 e SGB II wird auch die Vorgabe des öffentlichen Interesses gestrichen und stattdessen volle Marktbeteiligung zugelassen. Das Instrument kann von Wirtschaftsunternehmen wie von arbeitsmarktpolitischen Dienstleistern genutzt werden. Die Höhe der Förderung wird nicht gesetzlich gedeckelt. Die tatsächliche notwendige Höhe der Förderung wird im regionalen/örtlichen Konsens unter Berücksichtigung der konzeptionellen Anforderungen und der Branchen flexibel festgelegt. Die Konzepte können, insbesondere bei einer stärkeren Vermittlungsorientierung, ebenfalls Elemente der Qualifizierung und Personalentwicklung beinhalten.
Zur Stärkung der Marktersatzfunktion wird die Festlegung der Förderung des Instrumentes auf besonders marktferne Personen gestrichen.
Das Instrument wird für Arbeitslose in beiden Rechtskreisen verankert und im Rechtskreis SGB III insbesondere für Ältere, Menschen mit Behinderungen und Nichtleistungsbeziehende vorgesehen.
Zur Stärkung des sozialversicherungspflichtigen Instrumentes wird die Möglichkeit eines Passiv-Aktiv-Transfers gesetzlich geschaffen. Danach ist es möglich, Lohnersatzleistungen und Kosten der Unterkunft in Lohnzahlungen umzuwandeln.

5. Freie Förderung

Im Rahmen der Freien Förderung nach § 16 f SGB II soll das Aufstockungs- und Umgehungsverbot aufgehoben und damit die Möglichkeiten einer flexibleren, individuell zugeschnittenen und experimentellen Förderung ausgebaut werden. Außerdem sollen künftig bis zu 20 % des Eingliederungstitels für die Umsetzung des Instrumentes bereitgestellt werden können.

Wir begrüßen die geplante Vereinfachung und Ausweitung in der Umsetzung der Freien Förderung. Bisher wird das Instrument in der Regel wenig genutzt, weil rechtliche und untergesetzliche Vorgaben seinen Einsatz für notwendige innovative und insbesondere experimentelle Vorhaben nicht handhabbar machen.

Außerdem fehlen angesichts der von der Bundesregierung beschlossenen Kürzungen der Mittel für die aktive Arbeitsförderung vor Ort die dafür erforderlichen finanziellen Spielräume in den entsprechend belasteten Eingliederungstiteln der Jobcenter. Ohne eine Rücknahme der Kürzungsbeschlüsse ist daher nicht mit einer tatsächlichen Nutzung dieses Instrumentes für innovative Projekte zu rechnen.

Auch die Beschränkung der Aufhebung des Aufstockungs- und Umgehungsverbotes auf den Personenkreis der „Langzeitarbeitslosen“ lehnen wir ab: Der Status der Langzeitarbeits- losigkeit wird durch Teilnahme an einer Maßnahme oder vielfach auch durch Krankheit „beendet“ bzw. unterbrochen. Auf diese Weise fallen erhebliche Teile der Zielgruppen aus der Förderung, die besonders dringend auf neue, mutige, kreative und ungewöhnliche Ideen für die Unterstützung ihrer Integration angewiesen sind.

Auffällig ist eine scheinbar rein semantische Änderung des Gesetzestextes: Wurde bisher im Zusammenhang mit Freier Förderung von „Maßnahmen“ gesprochen, so heißt es nun durchgängig „Leistungen“. Damit wird verbindlich das Vergabeverfahren nach VOL/A für alle Maßnahmen der Freien Förderung festgeschrieben werden. Auch bisher schon wird in etlichen Regionen entsprechend verfahren. Das Ergebnis sind gerade nicht wirklich innovative, experimentelle Angebote sondern nach Maßgabe des „billigsten Anbieters“ ausgewählte Schmalspur-Maßnahmen. Gerade für dieses Instrument muss aber gesichert werden, dass alle rechtlich möglichen Einkaufsverfahren angewandt werden können – Vergabe nach Festpreisen, Interessenbekundungsverfahren, Ideenwettbewerbe, Zuwendungsbescheid – , um optimale Voraussetzungen für Kreativität und Professionalität bei der Erprobung neuer Wege für eine erfolgreiche Arbeitsmarktpolitik sicher zu stellen.

Alternativen:

Die Verknüpfung der Aufhebung des Aufstockungs- und Umgehungsverbotes mit einer bestimmten Personengruppe des SGB II wird gestrichen.
Die Akquisition/der Einkauf von Maßnahmen der Freien Förderung erfolgt ohne Festlegung auf das Vergaberecht nach VOL/A; die Formulierung „Maßnahme“ bleibt deshalb erhalten.

6. Qualitätsprüfung, Träger- und Maßnahmezulassung

Künftig sollen analog zu den bisherigen Verfahren im Bereich FbW alle Anbieter von Leistungen der Arbeitsförderung eine Zulassung durch eine Fachkundige Stelle vorweisen müssen (§§ 177, 179 und 180 SGB III). Auch Konzepte für Maßnahmen nach § 45 SGB III sollen einer Zulassung durch eine Fachkundige Stelle bedürfen.

Die Bundesarbeitsgemeinschaft Arbeit hatte bereits 2008 ein einheitliches Zulassungsverfahren für alle Anbieter gefordert. Es kann im Zusammenhang mit Gutscheinmodellen zum Verbraucherschutz und bedingt auch zur Qualitätssicherung beitragen. Zudem hilft es, in wettbewerblichen Verfahren enormen Verwaltungsaufwand einzusparen, weil bereits bekannte Fakten zum Träger nicht wieder und wieder vorgelegt werden müssen.

Wie begrenzt die Qualitätssicherung allerdings z.B. im Zusammenhang mit der gängigen Praxis öffentlicher Ausschreibungen ist, beweisen die Erfahrungen mit deren Ergebnissen hinlänglich. Diese Vergabeverfahren werden nicht nur den tatsächlich differenzierten Bedarfen nicht gerecht, sie führen insbesondere zu einem Preiskampf, in dessen Folge prekäre Arbeitsverhältnisse und Lohndumping die fachliche und systemische Qualität der Arbeit von Trägern vielfach untergräbt.

Für kleinere Anbieter kann die Forderung einer Trägerzulassung zu einer finanziell unüberwindbaren Hürde werden. Sie spielen aber vor Ort eine große Rolle in der Ausgestaltung von differenzierten Angeboten für unterschiedliche Zielgruppen sowie in der sozialräumlichen Orientierung von arbeitsmarktpolitischen Strategien. Vor diesem Hintergrund muss entweder der finanzielle Aufwand bezuschusst oder eine Öffnung für Verbundzertifizierungen ermöglicht werden, bei denen Einrichtungen ein gemeinsames Qualitätssicherungssystem entwickeln und steuern und als Verbund zertifiziert werden.

Alternativen:

Kleine Träger mit weniger als 10 hauptamtlichen Mitarbeiter/innen (in Beschäftigungsvolumen) bekommen entweder Zuschüsse für die Zertifizierungskosten oder erhalten die Möglichkeit einer Verbundzertifizierung bei gleichzeitiger rechtlicher Eigenständigkeit.

Die Bundesarbeitsgemeinschaft Arbeit als Vertretungsorganisation gerade auch mittlerer und kleinerer Anbieter arbeitsmarktpolitischer Dienstleistungen beansprucht in diesem Zusammenhang die Mitwirkungsmöglichkeit im Anerkennungsbeirat.

7. Reform der Einkaufs- und Vergabepraxis

Etliche Zielsetzungen des Gesetzgebers scheitern an der vorherrschenden Einkaufs- und Vergabepraxis und den entsprechenden Vorgaben. Der vorliegende Gesetzentwurf greift diese Problematik nicht auf.

In Folge der Auseinandersetzungen um intransparente Verfahren der Bundesagentur für Arbeit in den 90er Jahren hat sich inzwischen die öffentliche standardisierte Ausschreibung als nahezu einzige Vergabeform durchgesetzt. Die zentralen Einkaufsverfahren werden durch das Regionale Einkaufszentrum gesteuert, das sich seither zu einer Hyperbehörde innerhalb der Bundesagentur für Arbeit entwickelt hat und die wesentlichen Regeln und Maßstäbe für Einkauf und Durchführung von Maßnahmen setzt.

Die tatsächlichen Bedarfe der regionalen Bedarfsträger oder gar die Interessen der an Maßnahmen teilnehmenden Kund/innen spielen in diesem Einkaufsprozedere nur eine begleitende Rolle, sind somit nur bedingt in das Vergabeverfahren integriert.

Die Praxis der Vergabe von Maßnahmen gemäß VOL/A kann in ihrer seit einigen Jahren angewandten, immer weiter perfektionierten und mittlerweile auch weitgehend durchgesetzten Form der öffentlichen Ausschreibung den fachlichen Ansprüchen von SGB II und SGB III nicht gerecht werden; sie ver/behindert individualisierte, zielgruppenspezifische oder örtlich den Bedingungen gerecht werdende Konzeptionen und steht damit auch der proklamierten Dezentralisierung entgegen. Sie führt angesichts des betriebenen und gewollten Preisverfalls zu erheblichen Mängeln in der Durchführungsqualität. Und sie generiert einen unvertretbar hohen Verwaltungsaufwand auf allen Seiten und entsprechende Mittelverschwendung.

Die Bundesarbeitsgemeinschaft Arbeit hat 2010 zu diesem Komplex, der auch für die Bewertung des vorliegenden Gesetzentwurfes hohe Bedeutung hat, einen differenzierten Vorschlag in Form einer Reforminitiative vorgelegt.

Zusammengefasst ergeben sich daraus die folgenden Vorschläge.

Alternativen:

Voraussetzungen sind

a) ein einheitliches Trägerzulassungsverfahren. Dies ist im Gesetzentwurf vorgesehen.

b) eine konsequente Dezentralisierung in der Form, dass die Federführung im Verfahren beim lokalen Bedarfsträger liegt, der sich folgender Ausschreibungsverfahren bedient:

Für alle Maßnahmen, die nicht abschließend beschreibbar sind (insbesondere z.B. innovative Maßnahmen), wird das Instrument der freihändigen Vergabe und in diesem Kontext das Verhandlungsverfahren angewendet. Hierbei werden in der Regel drei geeignete Träger aufgefordert, ein Angebot abzugeben.
Für alle abschließend beschreibbaren und dem öffentlichen Wettbewerb unterliegenden Maßnahmen kommt ein beschränktes Ausschreibungsverfahren in zwei Phasen zur Anwendung: zunächst Teilnahmewettbewerb zwischen zertifizierten Anbietern (Interessenbekundungsverfahren), nach Abschluss der Bewertung des Verfahrens Aufforderung zur Abgabe eines Angebotes an drei Bieter.
Sofern die Anwendung des Wettbewerbsrechts entbehrlich erscheint, weil ein hohes öffentliches Interesse an der Erfüllung der Aufgaben vorrangig ist, kommt das Zuwendungsrecht zur Anwendung.

8. Steuerungslogik und Erfolgsmessung

Kernbestandteil des Gesetzentwurfes ist die durchgehende Ausrichtung aller Instrumente auf die Vermittlung in den 1. Arbeitsmarkt als ausschließlichem Erfolgsmaßstab.

Namhafte Teile der von anhaltender Arbeitslosigkeit und Ausgrenzung gezeichneten Zielgruppen insbesondere des SGB II werden auf diese Weise tendenziell ins Aus der aktiven Arbeitsmarktpolitik manövriert.

Alle beteiligten Expert/innen und Praktiker/innen wissen, dass der Weg in Ausbildung und Arbeitsmarkt für etliche Zielgruppen insbesondere des SGB II lang und keineswegs gradlinig ist. Oberstes Zwischenziel für sie ist die (Wieder-)Erlangung bzw. der Ausbau der Beschäftigungs- oder Ausbildungsfähigkeit. Eine angemessene Beurteilung der Wirkung von Instrumenten muss sich auf dieses Zwischenziel beziehen.

Geschieht dies nicht, wie der vorliegende Gesetzentwurf es beabsichtigt, wird die zentrale Steuerungslogik für den Einsatz von Instrumenten und Ressourcen auf die „Marktnahen“ ausgerichtet und damit einer weiteren anhaltenden Spaltung von Arbeitsmarkt und Gesellschaft Vorschub geleistet. In beiden Rechtskreisen wird sich vor dem Hintergrund von Mittelknappheit ein sich bereits jetzt praktisch abzeichnendes „Zwei-Klassensystem“ verfestigen, bei dem ein erheblicher Teil der Menschen im SGB II nachrangig „bedient“ und damit abgehängt wird.

Darüber hinaus kann sich trotz aller Anstrengungen für eine Teilmenge dieser Zielgruppen (insbesondere für gesundheitlich schwer oder chronisch eingeschränkte Menschen) eine Hilfebedürftigkeit auf längere Sicht abzeichnen. Auch sie haben einen Anspruch auf Teilhabe und Integration. Auch sie können und sollen für den Arbeitsmarkt nicht auf Dauer abgeschrieben werden. Auch sie können ihren Teil für ein auf Inklusion setzendes Gemeinwesen beitragen.

Eine „Leistungssteigerung“ der arbeitsmarktpolitischen Instrumente setzt im Übrigen voraus, dass eben diese Leistung auch an der subjektiven Wahrnehmung und Beurteilung der an ihr Teilnehmenden gemessen wird. Es sind die Teilnehmenden selbst, die von der positiven Wirkung eines Instrumentes überzeugt sein, sie spüren müssen – nur dann werden sie die für den gegenwärtigen und künftigen Arbeitsmarkt erforderliche Handlungsfähigkeit, Autonomie und Selbstwirksamkeitserfahrung einbringen können. Und nur so wird eine nachhaltige Unabhängigkeit von staatlichen Transferleistungen erreicht werden können.

Vor diesem Hintergrund ergeben sich aus unserer Sicht die folgenden Konsequenzen.

Alternativen:

Das für alle Arbeitsuchenden vorrangige Ziel der Integration in den 1. Arbeitsmarkt wird gesetzlich ergänzt um die Ziele „Erhalt/Ausbau der Beschäftigungsfähigkeit“ und „Teilhabe“.
Auf dieser Grundlage werden zusätzliche Indikatoren mit der Bundesagentur für Arbeit verbindlich vereinbart und in die Steuerung und das Controlling eingefügt.
Verbindlicher Bestandteil der Bemessungsgrundlagen werden Befragungen von Teilnehmenden in allen Maßnahmen, bei denen vorrangig die subjektive Wahrnehmung von Wirkungen auf Elemente der Beschäftigungsfähigkeit erhoben wird (Gesundheit, soziale Kontakte, Zeitmanagement, Kenntnisse und Fähigkeiten, Selbstorganisation, Selbstbewusstsein, Kenntnis des Sozialraums, etc.).

Zusammenfassende Bewertung des Gesetzentwurfes

Mit dem Gesetzentwurf werden – abgesehen von vereinzelten Verbesserungen und einer Reihe von eher wirkungs- bzw. bedeutungslosen Verschlankungen – weder die von der Fachöffentlichkeit seit langem angemahnten Reformbedarfe, insbesondere mit Blick auf die verfestigte Langzeitarbeitslosigkeit, angegangen noch die formulierten Zielsetzungen einer „effektiven und effizienten Arbeitsmarktpolitik“ angesichts eines wachsenden Fachkräftebedarfs eingelöst noch die Akteure vor Ort in ihrer Entscheidungskompetenz wirksam gestärkt.

Stattdessen markiert er in seiner Ausrichtung einen offensichtlich beabsichtigten Schlussstrich unter den Anspruch des SGB II auf Teilhabe und Inklusion aller Arbeitsuchenden in beiden Rechtskreisen.

Entgegengesetzt zu den Ergebnissen der Wirkungsforschung und dem Wissen der Praktiker/innen wird unterstellt, „Ziele und Lage der Arbeitslosen“ aus den beiden Rechtskreisen SGB III und SGB II seien „ähnlich“. Diese gravierende Fehleinschätzung der tatsächlichen Ausgangsbedingungen der Zielgruppen führt im Gesetzentwurf wie ein roter Faden zu entweder nicht lösungsorientierter Beibehaltung oder in etlichen Punkten kontraproduktiven Veränderungen des Status Quo.

Das SGB III auch weiterhin als Referenzgesetz für die Grundsicherung auszuweisen, ohne eine zwingend erforderliche Differenzierung bzw. Öffnung der darin enthaltenen Instrumente im Hinblick auf die besonderen individuellen Förderbedarfe Langzeitarbeitsloser im SGB II vorzunehmen, bedeutet nichts anderes als das in Kaufnehmen und Festschreiben fortgesetzter Spaltung des Arbeitsmarktes und ein „Abschreiben“ der Chancen auf Integration für sehr viele Menschen. Damit werden nicht nur die künftigen Anforderungen des Marktes ignoriert, die angesichts von demografischer Entwicklung und wachsenden Qualifizierungsansprüchen gerade eine deutliche konzeptionelle Hinwendung und finanzielle Schwerpunktsetzung auf marktferne Zielgruppen erfordern. Zugleich gibt die offensichtlich ausschließliche, aber aus unserer Sicht tatsächlich im Entwurf gar nicht umgesetzte Effizienzorientierung bei der angestrebten Instrumentenreform wesentliche gesellschaftlich notwendige Ansprüche auf Teilhabe und Inklusion auf.

Der Entwurf belässt die „alten“ Instrumente in ihrer Starrheit und fehlenden Flexibilität, wo kreative und mutige Schritte zu einer effektiven Fachkräfteförderung der Menschen, die wir auf dem Arbeitsmarkt tatsächlich vorfinden, nötig wäre.

Anforderungen aus der Sicht von Chancengleichheit und Gendermainstreaming sowie für die dringend erforderliche interkulturelle Ausrichtung zur Integration von Arbeitsuchenden mit Migrationshintergrund bleiben – auch dies entgegen aller Analysen einer zukunftsfähigen Gestaltung des Arbeitsmarktes – unberücksichtigt.

Die Instrumente der Arbeitsförderung wirken nicht im luftleeren Raum. Ihre Ausstattung mit finanziellen Mitteln spielt eine entscheidende Rolle. Im Eckpunktepapier des BMAS heißt es dazu so richtig: „Es wird ein optimal bestückter Instrumentenkasten benötigt. Das lässt Effizienzgewinne erwarten, auch wenn klar ist, dass die konkrete Umsetzung der Arbeitsmarktpolitik vor Ort nicht über die Zahl der verfügbaren Instrumente, sondern vor allem über die finanzielle Ausstattung der Eingliederungstitel bzw. die für die Erbringung der Pflichtleistungen verfügbaren Mittel erfolgt.“ Die Beschlüsse der Bundesregierung zur massiven Kürzung der Fördermittel der aktiven Arbeitsmarktpolitik richten bereits jetzt erheblichen Schaden an. Im Lichte des Gesetzentwurfes erscheinen sie ebenso logisch wie verantwortungslos. Wir fordern die Rücknahme dieser Beschlüsse.

Hans Peter Eich
Vorstandsvorsitzender

Hier kann der vollständige Artikel im PDF-Format heruntergeladen werden.

Quelle: Bundesarbeitsgemeinschaft Arbeit e.V., Berlin, 26.04.2011

Letzte Änderung: 03.05.2011 am 09:14:40